近年来,产业园区管理方式向多元共治方向发展,政府和社会资本合作(PPP)模式在产业园区开发建设和运营中被广泛采用。据统计,截至2016年7月,各地相继推出片区开发类项目高达552个。财政部第二批PPP示范项目中片区和园区相关PPP数量为10个,投资额约为574亿元[1]。本文结合多年担任产业园区管委会主任的工作实际,试就产业园区PPP作简要分析并提出优化建议。


一、产业园区PPP的产生背景及其合理性

在我国,产业园区的发展历程不过20多年时间,总体上是在政府主导和推动下进行的,各级政府是产业园区发展的第一推动力。产业园区建设中面临的首要的突出问题是资金问题。农村集体土地征收、农民拆迁安置补偿、土地整理、道路管网、能源供给、污染治理等,所需投资额度巨大。为了解决产业园区建设所需资金问题,各地政府纷纷设立国有平台公司,注入一定国有资产,作为产业园区的融资主体、开发建设主体和投资合作平台。产业园区发展过程中,由于中央地方财政分权体制和中央对地方政府政绩考核中唯GDP倾向的双重作用,出现了产业园区间的同质化竞争,而且愈演愈烈[2]。各地政府纷纷突破税收、土地、财政政策底线进行“招商引资”,导致政府从产业园区招商企业身上不仅不能汲取到应得的财力,反而因越来越重的“招商成本”而背负巨额债务。其中,为产业园区而设立的国有平台公司更是债台高筑,以致于形成严重的潜在金融风险。为遏制这种状态发展,以国发〔2014〕43号文件下发为标志,中央政府陆续出台措施制止地方政府和国有平台公司的违法融资行为。因此,产业园区开发初期资金紧缺的问题变得十分突出,为社会资本进入产业园区参与PPP项目创造了需求空间。由于中央政府对地方政府的负债管制和对地方国有平台公司的融资限制,促进了PPP项目的发展。

2015年6月1日起,国家发改委、财政部等六部委联合发布的部门规章《基础设施和公用事业特许经营管理办法》开始施行,国家从政策层面鼓励社会资本进入产业园区开发领域。与此同时,由于我国正处于城镇化的红利期,各地建设产业园区普遍选择“产域融合”开发的路子,从城市化中汲取土地升值的红利,反哺产业培育的资金缺口。地方政府发现社会资本进入产业园区开发可以加快土地的升值进程,创造可观的利润空间,政府只要让渡部分利益给社会资本,即可创造产业园区、社会资本、地方政府多方获利的“共赢”局面。正是由于上文分析的融资限制、政策红利等几个方面因素的共同作用,产业园区PPP呈现蓬勃发展的势头。

产业园区PPP有其内在的合理性。产业园区发展中政府的服务既有公共属性,也具有盈利潜力,社会资本进入可以创造更高的效率,从而让产业园区的服务对象即入驻产业园区的企业在同样的成本条件下获得更好的服务。在产业园区土地管理、要素聚集阶段,社会资本具有融资和精细化管理的双重优势,既可突破政策瓶颈,又可节约投资。在面向社会进行招商阶段,社会资本方本身就是投资者,更容易发现和体察到投资人关心的焦点,制定更有针对性的招商措施。尤为重要的是:社会资本方介入产业园区招商,其对招商人员的绩效考核可以不受公务员体制的束缚。招商是项技术活,有力的激励措施常常与招商的效果成正比[3]。在园区进入正常运营阶段,物业管理、要素配套等服务可估值、可交易、可考核,交由社会资本承担同样可以产生更优的效率。


二、产业园区PPP存在主要问题、成因及其影响

首先,产业园区PPP项目大多存在地方政府变相违规举债问题,政府失信的潜在风险大。

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号文件)明确要求,“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金”,“地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金……不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”。实际操作中,由于产业园区初期投资额巨大,作为产业园区开发实施主体的县区级政府因受经济规模、财政实力的限制,在强大的政绩压力之下,在与社会资本的谈判中处于不利地位,被迫承诺回购社会资本方的投资本金、保证最低收益率的现象普遍存在。再加上社会资本方要求为其承揽建设工程设置排斥竞标条款等,在PPP名义下实施的产业园区开发,其成本甚至比由地方政府举债开发更大。地方政府背负巨债进行园区建设,一旦开发失败或不能实现预期效果,政府失信几成必然,埋下了巨大的风险隐患。

第二,产业园区PPP项目的社会资本方以大中型国有企业为主,引进了建设资本,并未带来运营效率。

据统计,列入财政部第二批PPP示范的10个产业园区项目,平均投资额57.4亿元。这些项目投资金额大,项目周期长,建设内容以基础设施建设为主,涉及的运营环节少[4]。另据国家统计数据显示,每年1—5月,民间固定资产投资同比名义增长3.9%,增速比1—4月回落1.3个百分点,占全国固定资产投资比重下降3.4个百分点。可见,PPP的热运动中,民营资本并未真正热起来[5]。之所以出现这种情况,一方面是由于我国民营资本实力不足,与国有企业存在较大差距;另一方面也由于PPP在我国引入时间尚短,地方政府出于对债务失信、项目失败等经济追责的忌惮,更偏向于将项目交给国有企业去实施,形成“公公伙伴关系”更为稳妥,这样即使出现问题也是“肉烂在锅里头”,决策者不必承担“国有资产流失”的责任。这种现象发展的结果是,地方财力10%范围内允许实施的PPP项目,绝大多数已被各类大中型国有企业“瓜分”完毕。国有企业由其固有的缺乏管理控制的体制障碍而导致的低效率问题也随之进入到产业园区PPP中[6],并未带来期望的效率和更优的运营管理。

第三,产业园区PPP项目实施缺乏土地、金融、税收等配套政策的有力配合。

地方政府引入社会资本开发产业园区的直接动因除了解决开发资金短缺以外,还要求社会资本方能够更高效地为入园企业提供公共产品。要同时达到这两个方面的要求对社会资本而言是有一定难度的,要跨越这个难度,需要地方政府提供长期稳定的经济利益让渡、税收增量分成、项目建设利润弥补外等方式。按照现行法律规定,土地出让收入有十分严格的支出范围,这个范围不包含用于支付社会资本的投资回报;税收属于公共财政收入,财预〔2017〕87号文件明确要求不能把道路等公益设施纳入政府购买服务的范围。由于在法律法规上存在障碍,地方政府实施产业园区PPP项目时,常常采取签订“阴阳合同”即两套合同的办法,以“投资补充协议”的方式增加政府的义务条款。这种内部性私下里订立的协议,一旦进入诉讼程序,可能因为根本性违法而毫无效力保障,为今后的诉讼之争埋下隐患。


三、积极稳妥推进产业园区PPP的建议

首先,严格界定实施范围,避免形成明股实债的假PPP。

“风险分担、利益分享”是PPP的核心理念,向社会资本方保证资本金和合理投资收益的固定回报方式实质上是“明股实债”,既不符合政策规定,也同PPP理念背道而驰。没有风险作为压力,社会资本就没有改善经营、提高效率的动力。地方政府的利益让渡如果不能换来更优质的公共产品供给,那就是净损失,无异于利益输送。为避免产业园区PPP跌入“明股实债”的误区,产业园区管理机构首先要端正政绩观,不以简单追求数量型增长作为园区的目标;同时,必须明确界定范围,不能把本应向社会公开投标的建设工程包装成PPP项目推向社会。

第二,鼓励在产业园区设立社会资本主导的“园中园”。

近年来,一批专业化、品牌化的产业地产项目在各地产业园区迅速崛起,代表企业包括:华夏幸福基业、联东U谷、天安数码城等。这些企业通过上市、基金注资等方式获得融资,加速在全国主要经济圈布局。从盈利模式看,这些产业地产的盈利主要包括五种类型:土地增值、物业经营、政府奖励补贴、产业服务、资产增值。从实际效果看,社会资本“替代”地方政府建设产业园大都实现了“多赢”局面。政府得产业、得税收、得发展,社会资本获得长期稳定的收益,当地劳动力得就业机会,而入驻企业则获得产业链融合发展的成长环境。值得注意的是,这种“园中园”模式尽管也面临参与税收和土地增值收益分享尚缺政策支持的问题,但它完全契合PPP等“政企合作提供公共产品”的基本要求和“融资便捷、效率更优、风险分担、利益分享、物有所值、力所能及、合理回报、长期稳定”核心要义,应该鼓励产业园区中开展这种PPP尝试。

第三,着力消解前期PPP项目中存在的“不完全契约”问题。

正由于国家有“地方政府财力10%”作为实施PPP项目年度政府补贴额度的限制,地方政府部门争相上项目,社会资本争相抢项目,导致前两年签约的一批PPP项目具有明显的“不完备性”,甚至财政部推出的一批示范项目在实施过程中也出现严重的问题,特别是盲目强调投资回报、忽视第三方参与人利益的问题比较多。产业园区PPP项目大多与园区基础设施开发建设有关,而基础设施建设又需要以征收农村集体土地、对农民进行合理的拆迁安置补偿为前提。前期签订的不少PPP协议项目实施范围并没有完成征地补偿,还存在很多的不确定性,需要及时加以明确,否则难免出现“逆市场化”、“逆公益化”的问题,使政府和社会资本合作异化为“公私合谋”关系,走向引入PPP模式初衷的反面。因此,应着力消解前期PPP项目中存在的“不完全契约”问题,完善园区类PPP项目的监管体系,提高相关准入门槛;在前期准备过程中应有针对性地做好计划,在项目执行过程中,监督政府和社会资本充分履约。